CAPAG e transação tributária: até onde o Judiciário pode interferir nos critérios da PGFN?
A transação tributária representa uma das maiores mudanças na cobrança de créditos tributários promovidas nos últimos anos. Diferentemente dos antigos programas de parcelamento, que ofereciam condições padronizadas aos contribuintes, o modelo instituído pela Lei nº 13.988/2020 passou a considerar a situação econômica individual de cada devedor. Nesse contexto surgiu a CAPAG (Capacidade de Pagamento), mecanismo utilizado pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) para definir quais benefícios poderão ser concedidos em cada negociação.
Embora esse sistema tenha proporcionado maior racionalidade na recuperação dos créditos públicos, também inaugurou uma série de discussões jurídicas. A principal delas consiste em saber até que ponto a PGFN pode regulamentar os critérios de classificação da CAPAG por meio de portarias e, principalmente, qual é o limite da atuação do Poder Judiciário diante dessas escolhas administrativas.
A origem da controvérsia sobre a CAPAG
Grande parte das ações judiciais propostas por contribuintes sustenta que a Lei nº 13.988/2020 autorizou a realização da transação tributária, mas não teria conferido liberdade para que a PGFN criasse um complexo sistema de classificação capaz de restringir descontos e prazos mediante atos infralegais.
Sob essa perspectiva, argumenta-se que as portarias teriam extrapolado o poder regulamentar da Administração Pública ao estabelecer critérios que influenciam diretamente os benefícios concedidos aos contribuintes. O debate envolve, portanto, o princípio da legalidade tributária, segundo o qual somente a lei poderia disciplinar aspectos essenciais relacionados aos benefícios fiscais.
Por outro lado, a Fazenda Nacional defende que a própria legislação delegou competência para regulamentar os critérios de recuperabilidade dos créditos inscritos em dívida ativa, permitindo que a Administração estabeleça parâmetros técnicos para avaliar a capacidade financeira de cada contribuinte.
O entendimento que vem prevalecendo nos tribunais
Apesar das inúmeras discussões, a jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais vem se consolidando de forma bastante favorável à PGFN. O entendimento predominante é de que a Lei nº 13.988/2020 autorizou expressamente o Procurador-Geral da Fazenda Nacional a disciplinar os critérios utilizados para aferição da recuperabilidade dos créditos, razão pela qual as portarias editadas não representam inovação legislativa, mas mero exercício do poder regulamentar conferido pela própria lei.
Outro fundamento frequentemente utilizado pelos tribunais está relacionado ao princípio da capacidade contributiva. A lógica da CAPAG busca distribuir os benefícios da transação de forma proporcional à situação financeira do contribuinte, permitindo que aqueles classificados com menor capacidade de pagamento tenham acesso a descontos mais expressivos e prazos mais amplos, enquanto empresas com maior capacidade econômica recebem condições mais restritas. Sob essa ótica, o sistema não viola a isonomia tributária; ao contrário, procura concretizá-la.
Entretanto, o argumento que mais aparece nas decisões judiciais diz respeito à separação dos Poderes. Segundo esse entendimento, definir critérios de recuperabilidade da dívida ativa constitui matéria de política fiscal e de gestão administrativa, inserida no campo da conveniência e oportunidade da Administração Pública. Assim, o Poder Judiciário pode controlar apenas a legalidade dos atos administrativos, mas não substituir a escolha técnica realizada pela PGFN quanto aos parâmetros utilizados na transação tributária.
Essa orientação aparece de forma reiterada em julgados dos Tribunais Regionais Federais, que afirmam não competir ao Judiciário alterar critérios administrativos de classificação da CAPAG ou ampliar benefícios não previstos nas normas que disciplinam a transação tributária. O próprio Supremo Tribunal Federal também possui precedentes reforçando que magistrados não podem atuar como "legisladores positivos" para criar ou ampliar benefícios fiscais sem previsão legal.
O que isso significa na prática para os contribuintes?
A consolidação dessa jurisprudência modifica significativamente a estratégia adotada por empresas, advogados e profissionais da contabilidade. Em vez de concentrar esforços na discussão judicial da legalidade da CAPAG, torna-se mais eficiente investir em uma atuação preventiva, voltada à correta apresentação das informações fiscais e contábeis que serão utilizadas pela PGFN na classificação do contribuinte.
A realização de um diagnóstico prévio da capacidade de pagamento permite antecipar o provável enquadramento do contribuinte e compreender quais benefícios poderão ser obtidos na negociação. Essa avaliação também possibilita administrar adequadamente as expectativas do cliente, especialmente porque contribuintes classificados nos ratings C e D tendem a receber descontos significativamente superiores aos contribuintes enquadrados nas categorias A e B.
Outro aspecto de grande relevância consiste na revisão das informações utilizadas pela Administração Pública. Em diversas situações, classificações desfavoráveis decorrem de dados fiscais desatualizados, inconsistências contábeis ou informações prestadas incorretamente. Nesses casos, a revisão administrativa costuma representar uma alternativa muito mais eficiente do que a judicialização da controvérsia.
Isso não significa que o controle judicial tenha sido completamente afastado. Havendo ilegalidade, violação ao devido processo administrativo ou erro objetivo na análise realizada pela PGFN, permanece possível o questionamento perante o Poder Judiciário. Contudo, a simples discordância quanto aos critérios técnicos utilizados para mensurar a capacidade de pagamento dificilmente tem obtido êxito diante da orientação atualmente consolidada pelos tribunais.
Conclusão
O cenário jurisprudencial demonstra que a CAPAG se consolidou como instrumento legítimo de individualização das condições oferecidas na transação tributária. A tendência dos tribunais tem sido prestigiar a discricionariedade técnica da PGFN, limitando a intervenção judicial às hipóteses de efetiva ilegalidade, sem substituir escolhas relacionadas à política fiscal ou à gestão da dívida ativa.
Para empresas e profissionais que atuam na área tributária, essa realidade reforça a importância de um planejamento preventivo, da revisão criteriosa das informações fiscais e da utilização da via administrativa sempre que houver inconsistências na classificação da capacidade de pagamento. Mais do que discutir judicialmente o modelo adotado pela Administração, a estratégia mais eficiente passou a ser compreender seu funcionamento e utilizá-lo da forma mais favorável possível ao contribuinte.